Плюсы и минусы закона о бюджете 2025

Во вторник утром состоялись основные слушания по законопроекту о бюджете, то есть по той мере, с помощью которой правительство определяет свою экономическую политику на предстоящий год. Как и каждый год, компетентные комитеты Палаты представителей и Сената обратились к различным учреждениям, торговым ассоциациям и общественным организациям с просьбой дать свою оценку. Первыми выступили представители ISTAT, Corte dei Conti, Banca d'Italia и Ufficio parlamentare di bilancio, UPB (независимого органа, контролирующего государственные финансы), и их выступления, как всегда, были полезны для лучшего понимания деталей закона о бюджете и возможных последствий его принятия.

В этом году их было больше, чем обычно, поскольку Министерство экономики часто спешило с объяснением правил, включенных в закон («Технические отчеты о мерах не всегда позволяют количественно оценить эффект», - жалуется парламентское бюджетное управление, что неудивительно).

В целом почти все признали главным достоинством закона о бюджете его осторожность в отношении баланса государственных финансов: в ухудшающихся экономических условиях, при замедлении экономического роста и снижении жизнеспособности производственной и промышленной системы правительство определило траекторию расходов и долга, которую можно назвать «жесткой», то есть соблюдающей ограничения, налагаемые европейскими правилами нового Пакта стабильности.

Другим заслуживающим одобрения элементом стала стабилизация сокращения налогового клина, то есть разницы между затратами компаний на оплату труда и тем, что работник фактически получает в виде чистой зарплаты: до сих пор это было временным явлением, возобновляемым из года в год в условиях неопределенности. В целом, отмечается, что закон о бюджете имеет, грубо говоря, «левый» подход, несмотря на то, что он был написан правым правительством: большое внимание уделяется нижним и средним доходам и работникам, которые имеют преимущества перед самозанятыми, что имеет перераспределительный эффект, который уменьшает социальное неравенство, хотя и незначительно (по данным Банка Италии, индекс Джини, измеряющий неравенство, снизился на 0,3 пункта).

Однако на фоне этих положительных моментов отмечаются и некоторые существенные проблемы.
 
Среди них, скудная поддержка бизнеса, существенное сокращение финансирования некоторых фондов и проектов по стимулированию инвестиций. С другой стороны, вызывает беспокойство усложнение налоговой системы, что затрудняет навигацию по ней и может привести к увеличению риска судебных разбирательств. Сокращение налогового клина, по сути, предполагает сопутствующую реформу IRPEF (налог на доходы физических лиц) путем введения и расширения определенных бонусов, немного напоминающих €80 правительства Маттео Ренци в 2014 году: и это делает редизайн системы IRPEF менее линейным и более «мозговым».

Другие критические аспекты касаются мер по сокращению государственных расходов, так называемого пересмотра расходов, необходимого для балансировки государственных счетов и соблюдения европейских правил. Банк Италии указал на то, что в условиях срочного сокращения бюджетов различных министерств было принято решение об их пропорциональном сокращении (на общую сумму 7,7 млрд в течение следующих трех лет) без реальной оценки полезности и эффективности ликвидируемых статей, а также эффективности государственных администраций и политики. 

Еще один негативный эффект от сокращения расходов касается бюджетов территориальных органов власти (муниципалитетов, провинций и особенно регионов): при общем перераспределении различных фондов, между трансфертами и расходными ассигнованиями, местным органам власти придется отказаться от 5 миллиардов в течение следующих трех лет, что также будет способствовать частичной консолидации государственного бюджета. Банк Италии отмечает, что мероприятия в пользу неблагополучных районов и, в частности, Юга, также затронуты ограничениями по расходам и получат гораздо меньше средств, чем планировалось: уже не 14,7 млрд евро в период с 2025 по 2029 год, а 8,5 млрд евро.

Также мера в поддержку единой ОЭЗ (т.е. единой особой экономической зоны для всего Юга, с налоговыми льготами для компаний, работающих в ней или переводящих туда свой бизнес), стоимостью 1,6 млрд и действительная только до 2025 года, по мнению Банка Италии, повышает неопределенность для самих компаний, «что может сказаться на способности меры генерировать дополнительные инвестиции».

Государственная служба тоже страдает от последствий этой жесткой бюджетной политики. Замораживание текучести кадров, то есть смены поколений сотрудников, также создает большие сомнения в эффективности школьной системы: Счетная палата заявляет, что сокращение около 8 000 учителей и административного персонала означает, что «последствия должны быть оценены заблаговременно в ходе сложного процесса формирования классов на следующий учебный год».

Но больше всего от жесткого бюджета пострадал сектор здравоохранения. Все институты, заслушанные в парламенте во вторник, согласились с тем, что ограниченное увеличение финансирования Национальной службы здравоохранения (на 1,3 миллиарда больше в 2025 году) все еще скромно по отношению как к валовому внутреннему продукту (ВВП), так и, прежде всего, к реальным потребностям сектора. Расходы на здравоохранение вырастут всего на одну десятую часть, вернувшись к 6,4 % ВВП (то есть к среднему уровню до пандемии), и финансирование, запланированное правительством на следующие несколько лет, представляется недостаточным с учетом необходимости найма новых сотрудников и продления контрактов с ними, а также для поддержки более высоких расходов, необходимых для поддержания работы отделений и учреждений.

(Среди прочего, Счетная палата отметила, что расходы на приобретение услуг специалистов и больниц у частных лиц «значительно превышают действующий лимит», и поэтому государственные учреждения рискуют больше не иметь необходимых ресурсов).

В ходе парламентских дебатов много говорилось о мерах по стимулированию рождаемости, и в частности о бонусе в тысячу евро за рождение или усыновление ребенка, который с 2025 года будет выплачиваться семьям с доходом ISEE менее 40 000 евро. В целом, по мнению почти всех опрошенных институтов, это заслуживающая похвалы мера, но в отношении нее существенны некоторые замечания Банка Италии, согласно которым, согласно различным исследованиям и прецедентам других стран, для стимулирования рождаемости более ценными, чем бонусы, являются «меры, перераспределяющие или облегчающие бремя домашнего труда, такие как расширение предложения детских яслей и соответствующие субсидии на посещение».

С этой точки зрения Банк Италии с недоумением наблюдает за сокращением инвестиций, предусмотренных в предыдущем законе о бюджете на 2022 год (последнем, принятом правительством Марио Драги), и пересмотром в сторону уменьшения обязательств, установленных в Национальном плане восстановления и устойчивости (PNRR) в отношении создания минимального количества доступных мест в детских садах в каждом муниципалитете. Кроме того, Банк Италии считает, что вместо введения нового бонуса более полезным и эффективным было бы повышение универсального единого пособия.

Но, пожалуй, самый важный элемент закона о бюджете, на который указывали участники слушаний, касается финансового покрытия, предусмотренного правительством, то есть фактического наличия ресурсов, необходимых для финансирования мер, включенных в закон.

И Банк Италии, и Счетная палата отметили, что закон о бюджете включает 1,6 миллиарда в покрытие, которое будет обусловлено положительным эффектом самого закона о бюджете. По сути, правительство оптимистично рассчитывает, что реализация мер, включенных в закон, приведет к росту ВВП, а этот рост, соответственно, гарантирует увеличение налоговых поступлений, то есть денег, поступающих в государственную казну. А они могут быть использованы для финансирования запланированных мер.

В бухгалтерском учете это носит название «фискальная обратная связь», и это рискованная практика, от которой не случайно отказались с 2017 года именно для того, чтобы избежать того, что ошибка в прогнозах приведет к дефициту бюджета. Когда в 2021 году, по случаю утверждения ПНРР, левоцентристское правительство Джузеппе Конте вновь предложило использовать этот тип прогноза, правоцентристские партии, в частности Forza Italia, выразили протест и заявили, что «использование „фискальной обратной связи“ всегда считалось не соответствующим принципам государственного бухгалтерского учета».

Более того, оценка положительного эффекта на государственные финансы, которую UPB в целом считает правдоподобной, на самом деле зависит от непредсказуемых факторов, которые могут изменить экономическую ситуацию в Италии и Европе в ближайшие месяцы, и от которых будет зависеть, в частности, фактическая динамика потребления домохозяйств (к которой UPB относится скептически) и налоговых поступлений. Сигналы, поступающие с международных рынков, заставляют и ISTAT, и UPB, и Банк Италии пессимистично смотреть на оценки роста, указанные правительством на 2024 год (+1%) и на 2025 год (+1,2%): на данный момент эти оценки подтверждены, но они «подвержены нескольким рискам снижения», отмечает UPB.

Более того, в среднесрочной перспективе эти неопределенности в отношении постоянства покрытия возрастают. То, что неоднократно объявлялось как налог на сверхприбыли банков, с тех пор превратилось в простой перенос налоговых вычетов, запланированных на 2025 и 2026 годы, на последующие годы: по сути, правительство удерживает некоторые льготы, которые должны были бы достаться банкам, но затем должно будет вернуть их им всем вместе с 2027 по 2029 год. Аналогичный процесс планируется и в отношении гербовых сборов в страховом секторе. Но «поскольку речь идет о чистом налоговом авансе», отмечает Счетная палата, «больший эффект от сбора в ближайшие два года, однако, будет отражен в более выраженной потере доходов с 2027 года».

Более того, в своих прогнозах правительство полагает, что рост доходов от увеличения налоговых поступлений и сокращения уклонения от уплаты налогов в этом году, примерно на 20 миллиардов больше, чем в 2023 году, будет стабильно подтверждаться в последующие годы. Однако это несколько рискованная ставка: как заявил Банк Италии, повторив предупреждение, уже сделанное в начале октября, «нет уверенности в том, что улучшение отчетности текущего года, отражающее оживленную тенденцию в прямых доходах, носит полностью структурный характер».