Джорджия Мелони давно считает, что европейское законодательство следует обходить стороной

Полемика вокруг управления центрами для мигрантов в Албании вновь выводит на поверхность стремление, от которого Fratelli d'Italia никогда не отказывалась, а именно: утвердить примат итальянских законов над законами Европейского союза. Это старый пропагандистский прием, выдвинутый Джорджией Мелони и другими лидерами ее партии: утверждать, что итальянские законы стоят выше европейских и что поэтому итальянское правительство или парламент могут противоречить правилам ЕС или обходить их.

Случай с двенадцатью мигрантами из Египта и Бангладеш, которые были временно задержаны в албанских центрах, а затем возвращены в Италию по решению суда в Риме, вернул этот вопрос в центр политических дебатов. Не подтвердив постановление о задержании 12 мигрантов, секция по личным правам и иммиграции суда Рима фактически выполнила недавнее решение Европейского суда, главного суда ЕС.

Речь идет о решении, в котором 4 октября суд постановил, что «безопасными странами происхождения» могут считаться только те страны, в которых уважение прав человека и безопасности всех людей признается «в общем и единообразном порядке» на всей территории страны. Таким образом, согласно этому решению, страна не может считаться безопасной, если даже в одной из ее частей или ограниченных регионов эти минимальные требования не соблюдаются, или даже только в отношении определенной категории лиц.

Что касается центров в Албании, то здесь вопрос стоит особняком. Согласно протоколу между Италией и Албанией, регулирующему функционирование этих учреждений, итальянские власти могут переводить туда мигрантов по ускоренной процедуре, так называемой пограничной процедуре или процедуре репатриации, которая предусматривает упрощенное и довольно быстрое рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища мигрантов, прибывших в Италию. Но эта процедура может применяться только к людям, прибывшим именно из «безопасных стран», в соответствии с общим предположением, что те, кто мигрирует с территории, где не ущемляются основные права, где нет войн, беспорядков или этнических и расовых преследований, не имеют оснований для предоставления убежища.

Именно по этой причине в мае прошлого года Совет министров утвердил декрет-закон, вносящий изменения в статью законодательного декрета 2008 года и расширяющий список безопасных стран, содержащийся в этом тексте. Таким образом, число стран, считающихся правительством Мелони «безопасными», увеличилось с 16 до 22, а в число шести, добавленных в мае, вошли Бангладеш и Египет - две страны, из которых в последние годы наблюдается наибольший приток мигрантов в Италию. Постановление Европейского суда, основанное на конкретном деле гражданина Молдавии, эмигрировавшего в Чехию, фактически противоречит этому решению итальянского правительства: поэтому суд в Риме мог только принять его к сведению, рассматривая Египет и Бангладеш как страны, не в полной мере отвечающие европейским требованиям «безопасной страны», и, следовательно, отказывая в подтверждении задержания двенадцати египетских и бангладешских мигрантов в Албании.

Различные члены правительства возражали против такого выбора. Мелони назвала его «предвзятым решением» и обвинила судей, принявших его, в том, что они выступили против правительства в ущерб интересам страны. Министр юстиции Карло Нордио говорил об «анормальном решении». По инициативе премьер-министра правительство немедленно объявило о готовности быстро утвердить новый декрет-закон по этому вопросу. Цель - подтвердить возможность задержания в албанских центрах всех мигрантов, прибывающих из стран, включенных в список «безопасных стран», чтобы затем подвергнуть их ускоренной пограничной процедуре.

Идея правительства заключается, прежде всего, в том, чтобы повысить ранг правила, то есть, по сути, сделать его более важным. На самом деле не все законы имеют одинаковую ценность: существует своего рода иерархия источников, в которой одни акты имеют приоритет над другими (самый важный закон - Конституция, затем идут все остальные). Список безопасных стран, обновленный в мае прошлого года Советом министров, содержится в законодательном декрете - законодательном акте, который похож на декрет-закон, но имеет меньший вес. Перенос этого списка в декрет-закон, таким образом, сделает это положение несколько более существенным. Однако неясно, каким образом правительство намерено сделать декрет-закон приоритетным для европейского регламента: на данный момент сложно делать какие-либо предположения, поскольку текст декрета недоступен. В любом случае, нет уверенности, что этого решения будет достаточно, чтобы обойти постановление Европейского суда или исключить его применение в случае с центрами для мигрантов в Албании.

Помимо конкретных решений, которые решит принять правительство, гипотеза о принятии нового закона для обхода постановления Европейского суда является выражением тенденции, уходящей корнями в суверенистское право и, в частности, в доктрину Fratelli d'Italia: утверждение верховенства национального законодательства над законодательством Европейского союза. Это предложение более вызывающе, чем может показаться на первый взгляд: все функционирование Европейского союза фактически основано на примате европейских норм над национальными, именно для того, чтобы гарантировать существенное единообразие и эффективную координацию по основным вопросам.

Более того, этот принцип заложен в самой итальянской Конституции. Статья 11 гласит, что Италия «соглашается на равных условиях с другими государствами на такие ограничения суверенитета, которые могут быть необходимы для порядка, обеспечивающего мир и справедливость между народами»: таким образом, национальное законодательство может быть подчинено законодательству наднациональных органов при условии, что другие государства, входящие в эти органы, также уступят часть своего суверенитета, что в точности соответствует принципу, лежащему в основе Европейского союза. Кроме того, статья 117, измененная в 2001 году, гласит, что «законодательная власть осуществляется государством и регионами в соответствии с Конституцией, а также с ограничениями, вытекающими из законодательства ЕС и международных обязательств»: одним словом, национальные институты не могут принимать законы, противоречащие нормам и указаниям ЕС, будь они основаны на нормативных актах или судебных решениях, как в случае с мигрантами, который обсуждается в эти дни.

Мелони оспаривала эти статьи Конституции на протяжении многих лет. В 2018 году, будучи простым депутатом от Fratelli d'Italia, она внесла предложение о реформе Конституции, направленное именно на то, чтобы изменить их и, в некотором роде, перевернуть их смысл. По сути, текст реформы предусматривал, что европейские нормы будут применяться «только в той мере, в какой они совместимы с принципами суверенитета, демократии и субсидиарности, а также с другими принципами итальянской Конституции», что означало бы, что в случае конфликта между европейскими и итальянскими нормами последние будут иметь приоритет над первыми.

Это предложение подпитывало суверенистскую пропаганду Fratelli d'Italia в течение долгого времени между 2018 и 2022 годами, но оно вновь появилось даже после всеобщих выборов, в результате которых Мелони пришла в правительство, и несмотря на последующее ослабление более антиевропейских тонов ее партии. За несколько дней до того, как стать министром сельского хозяйства, Франческо Лоллобриджида подтвердил свое намерение пересмотреть предположение о примате европейского права, отдав предпочтение дебатам о реформе Конституции. Этот аргумент совсем не понравился президенту Республики. Серджо Маттарелла, неофициально или через косвенные упоминания, неоднократно поддерживал этот принцип, и именно поэтому Мелони и ее министры избегали настаивать на этой теме в явных тонах. В течение некоторого времени премьер-министр ограничивалась тем, что говорила о необходимости продвижения принципа субсидиарности ЕС в противовес федеральному подходу: это очень смягченный и несколько расплывчатый способ повторить ту же самую концепцию, а именно, что по многим вопросам ЕС должен, по мнению Мелони, позволить отдельным странам-членам принимать законы так, как они считают нужным.

Полемика вокруг мигрантов и решения Европейского суда ставит перед Мелони ту же проблему. Это деликатный вопрос, и не случайно дискуссии между юридическими советниками Палаццо Чиги перед Советом министров проходят довольно напряженно. Кроме того, необходимо учитывать известные указания Президента Республики по этому вопросу, а также риск того, что любое нормативное принуждение может быть расценено главой государства как противоречащее Конституции.