Выполненные и невыполненные обещания за два года правления Мелони

С тех пор как Джорджия Мелони стала премьер-министром, прошло почти два года - достаточно времени, чтобы подвести, пусть и частичные, итоги работы ее правительства. Незадолго до выборов 25 сентября 2022 года три партии правой коалиции - Fratelli d'Italia, Lega и Forza Italia - представили краткое изложение своих программ, разделенных по темам и пунктам. Многие из них были бессодержательными предложениями, которые трудно измерить и оценить (что означает «Укрепление красоты Италии в ее признанном имидже в мире»?), другие же были более конкретными: поэтому мы можем попытаться понять, сколько из них было выполнено на самом деле.

Институциональные реформы: изменения Конституции и автономия регионов

Работая над двумя основными обещанными институциональными реформами, - изменением конституционного устройства и дифференцированной автономией регионов - правительство и поддерживающее его большинство приложили немало усилий. Однако достигнутые на данный момент результаты все еще частичны и не полностью соответствуют первоначальным намерениям.

Что касается «премьерства», то эта реформа сама по себе противоречит тому, что было написано в программе, где говорилось о «прямых выборах президента Республики». Мелони довольно рано отказалась от этой цели, которая вызвала сильное сопротивление во всех партиях. Поэтому Мелони предпочла провести реформу с более ограниченными рамками - прямые выборы главы правительства («премьер-министра», точнее): конституционная реформа получила только первое из четырех необходимых парламентских одобрений, вызвав сильное колебание внутри "Лиги". Путь еще долог и почти наверняка закончится подтверждающим референдумом, который не может состояться раньше 2026 года.

С другой стороны, дифференцированная автономия, которая является обычной, а не конституционной реформой, была окончательно одобрена: но текст правила носит, по сути, лишь процедурный характер: он не признает за регионами больших полномочий, но указывает, какой институциональный и бюрократический путь должны будут пройти местные администрации, парламент и правительство, чтобы обеспечить регионам прерогативы и функции, которые до сих пор были в ведении центральной государственной власти. Это будет очень долгий и сложный путь, который в настоящее время сопряжен с рядом неизвестных экономических проблем. Но даже в этом случае до фактического признания автономии еще далеко. Обязательство, указанное в программе («Реализация уже начатого пути по признанию автономий в соответствии со статьей 116, параграф 3 Конституции, гарантируя все механизмы выравнивания, предусмотренные статьей 119 Конституции»), не случайно было выражено непрозрачным образом и отражает большие сомнения, которые Forza Italia и Fratelli d'Italia имели (и имеют) в отношении реформы, дорогой сердцу Сальвини.

Реформы в области юстиции

Самое громкое из обещаний, включенных в программу 2022 года, а именно реформа Высшего совета магистратуры (CSM) и разделение карьеры между следственными судьями (которые проводят расследования) и судебными судьями (которые выносят приговоры), по-прежнему остается трудновыполнимым намерением. В конце мая Совет министров одобрил законопроект о конституционной реформе, но он должен пройти долгий путь утверждения в парламенте. На это уйдет еще много месяцев, а возможно, и лет.

Что касается другой важной цели, включенной в правительственную программу, - «реформы уголовного законодательства», - то здесь были приняты отдельные меры ограниченного масштаба. В основном были введены новые составы преступлений, что не имело конкретных последствий, кроме еще большего переполнения пенитенциарных учреждений и тюрем для несовершеннолетних: например, декрет Кайвано о реформе ювенальной юстиции увеличил число несовершеннолетних заключенных до самого высокого показателя за последние десять лет (около 500).

Налогообложение

В сфере налогообложения правительство работает упорно и амбициозно, приступив к общей реорганизации регулирования сектора. В области «упрощения исполнения» и «рационализации сложной налоговой системы» правительство добилось первых частичных результатов, таких как сокращение числа налоговых ставок с четырех до трех и введение двухлетнего превентивного соглашения. Принцип «кто больше нанимает, тот меньше платит» также нашел свое воплощение в июле, когда был принят декрет, предусматривающий налоговые вычеты в размере 120 процентов для постоянных работников.

С другой стороны, обещание распространить единый налог, то есть налог с единой ставкой в 15% для держателей НДС с оборотом до 100 000 евро, осталось невыполненным: прежний порог, который позволял получить льготный режим только тем, кто выставлял счета на сумму не более 65 000 евро, был увеличен лишь до 85 000 евро. Аналогичным образом, не была достигнута и важнейшая цель, заявленная в программе, а именно «снижение налогового бремени». Общее бремя налогов на предприятия и домохозяйства за эти два года практически не изменилось: доля налогов в общем объеме ВВП по-прежнему составляет около 42,5% и не подает признаков снижения. В первом квартале этого года ISTAT, напротив, зафиксировал увеличение налогового бремени примерно на 0,8% ВВП по сравнению с аналогичным периодом 2023 года.

Заработная плата и покупательная способность

Обещанное «сокращение налогового клина в пользу компаний и работников» было реализовано, хотя и в слабо структурированном виде. В мае 2023 года правительство ввело снижение налогов и взносов на 7 % для доходов до 25 000 евро и на 6 % для доходов от 25 до 35 000 только на вторую половину того же года. Затем он продлил его на 2024 год. И теперь ожидается, что в новом законе о бюджете эта льгота будет подтверждена и на 2025 год.

Вместо этого почти ничего не было сделано для эффективного «усиления активной трудовой политики», то есть для укрепления инструментов, которые должны помочь людям улучшить свои профессиональные навыки и найти хорошую работу. Правительство обещало вмешаться в эту сферу после отмены базового дохода. В программе было написано: «Замена нынешнего базового дохода более эффективными мерами социальной интеграции, активной политикой обучения и интеграции на рынке труда». На самом деле доход был отменен и заменен более избирательным и менее щедрым инструментом, а именно "reddito d'inclusione". Обязательства по активной политике, с другой стороны, были в значительной степени проигнорированы.

Что касается «защиты покупательной способности домохозяйств», то общая экономическая тенденция - в основном отражающая международную ситуацию - в целом благоприятствует правительству. Отчасти благодаря замедлению инфляции, то есть роста цен, покупательная способность домохозяйств, хотя и с колебаниями, выросла в период с конца 2022 года по первый квартал 2024 года, почти вернувшись к уровню середины 2021 года (то есть до энергетического кризиса и начала войны в Украине).

Внешняя политика: Украина

Правительство Мелони соблюдает основные международные соглашения, в значительной степени повторяя действия предыдущих правительств. Несмотря на неоднократные эксцессы лидера Лиги Лега Маттео Сальвини и Сильвио Берлускони при его жизни, оно сдержало свои обещания по поддержке украинского сопротивления против российского вторжения, получив одобрение даже от президента США другой политической ориентации, такого как Джо Байден.

Расходы на оборону

"Корректировка оборонных ассигнований", то есть обязательство стран-членов НАТО увеличить военные расходы на 2 процента по отношению к валовому внутреннему продукту (ВВП), является невыполненным обязательством. Италия по-прежнему не выполняет этот параметр: она остается в числе 9 стран из 32, входящих в трансатлантический военный альянс, у которых расходы на оборону ниже этого параметра, и занимает предпоследнее шестое место с показателем 1,53%. «Этот аспект представляет собой один из самых больших упреков в адрес нашей страны», - признал министр обороны Гвидо Кроzетто во время выступления в Палате депутатов 1 августа.

Африка и Средиземноморье

Большое внимание, особенно со стороны Fratelli d'Italia, было уделено стремлению подтвердить «центральное положение Италии в Средиземноморье» и продвигать «европейский стратегический план развития африканского континента». Мелони активно вкладывает много времени и энергии в так называемый «План Маттеи», план сотрудничества по содействию росту африканских стран, в том числе с целью сокращения масштабов миграционных потоков. Однако на данный момент проект все еще имеет много неизвестных, а возможные последствия его реализации кажутся очень далекими от материализации. В том числе и потому, что дипломатические действия, которые правительство обещало предпринять, чтобы привлечь внимание НАТО к средиземноморскому региону, пока остаются безрезультатными, что признал и сам Кроzетто.

Европа

Пришедшая к власти коалиция в ходе предвыборной кампании обещала сохранить «полную приверженность процессу европейской интеграции», и действительно сделала это.

Это была лишь на первый взгляд тривиальная цель, учитывая, что на протяжении многих лет «Братья Италии» и «Лига Севера», то есть две основные партии в коалиции, занимали яростную критическую позицию по отношению к Союзу, даже высказывались о выходе из евро и ставили под сомнение соглашения и договоры. Несмотря на различные противоречия и не слишком примирительные отношения с институтами ЕС, правительство Мелони в целом придерживается достаточно проевропейского подхода, хотя часто вступает в конфликт с Францией и Германией и оказывается в изоляции в некоторых ключевых моментах, таких как избрание фон дер Ляйен председателем Комиссии на второй срок. Наконец, остаются некоторые деликатные вопросы, по которым правительству, похоже, придется отрицать исторические битвы правых, чтобы избежать обострения напряженности с Еврокомиссией: это касается ESM, Европейского стабилизационного механизма для финансирования банков и стран-членов в случае экономического кризиса, и уступок для управляющих банными заведениями.

Национальный план восстановления и развития (PNNR)

Обязательство эффективно продолжать реализацию Национального плана восстановления стоимостью более 200 млрд евро, финансируемого из общих европейских фондов, после повторного обсуждения и внесения изменений в него по согласованию с Комиссией, безусловно, выполнено. Италия, по сравнению с другими странами-членами ЕС, быстро продвигается вперед: она достигла наибольшего количества целей и получила наибольший процент запланированных средств. С другой стороны, правительство не смогло компенсировать то, что в сентябре 2022 года оно назвало «текущими задержками в реализации», обвинив в них правительство Марио Драги, находившееся в то время у власти: темпы расходования средств на проекты, финансируемые за счет PNNR, остаются довольно низкими.

Пакт стабильности

Коалиция поставила перед собой задачу «пересмотра правил Пакта стабильности и экономического управления с целью проведения политики, способной обеспечить стабильный и продолжительный рост и полную занятость». Так называемый «Пакт стабильности и роста» - это набор сложных фискальных правил, которым подчиняются страны-члены ЕС и которые соответствуют параметрам, о которых мы часто слышим (дефицит менее 3 процентов ВВП, долг менее 60 процентов и т. д.). Переговоры по определению нового пакта прошли не так, как рассчитывало правительство, и сама Мелони призналась, что достигнутый результат ее не удовлетворяет: по сути, он подтверждает необходимость соблюдения определенных жестких параметров дефицита и долга, которые ограничивают возможности правительства для финансового маневра и заставляют его проводить крайне экономную экономическую политику. Кроме того, в соответствии с новым Пактом стабильности, Италии придется корректировать бюджет на 10-12 миллиардов в год в течение следующих семи лет, сокращая расходы или повышая налоги.

Бюрократия и государственное управление

Правоцентристская партия взяла на себя обязательство содействовать «делегированию и дерегулированию с целью рационализации функционирования государственной администрации». Законодательный путь, с помощью которого это должно было быть достигнуто, был довольно медленным. Лишь несколько недель назад, с некоторым опозданием, правительство полностью реализовало закон о делегировании полномочий, одобренный парламентом в августе 2022 года. На основе этого закона были разработаны другие меры с той же целью, которые находятся на рассмотрении парламента с января прошлого года: их утверждение до конца года также способствует достижению некоторых целей НПР.

Что касается обязательства по упрощению Кодекса о закупках, правительство также достигло результатов, но все еще частично. В марте 2023 года Совет министров утвердил новую редакцию Кодекса, регулирующего процедуры заключения контрактов на выполнение общественных работ, включив в нее некоторые из нововведений, давно обещанных правоцентристами и направленных на упрощение процедур за счет некоторого ослабления ограничений в отношении законности. Спустя чуть более года после принятия этой поправки министр транспорта Маттео Сальвини, курирующий этот вопрос, начал серию консультаций с торговыми ассоциациями и представителями учреждений, чтобы подготовить дальнейшие изменения в кодексе.

Иммиграция и безопасность

Однозначную оценку эффективности политики правительства в области управления иммиграцией дать сложно, поскольку прибытие мигрантов зависит в основном от внешних причин (политические и социальные кризисы в африканских странах, погодные условия и т. д.). Иммиграция, несомненно, является той сферой, которая как никакая другая демонстрирует разрыв между правительственной пропагандой и реальностью, управлять которой гораздо сложнее, чем можно предположить из заявлений многих правых партий.

Например, «борьба с нелегальной иммиграцией» и «упорядоченное управление потоками легальной иммиграции» были в значительной степени провальными предложениями в первый год правления, в 2023 году, когда произошло чрезвычайное увеличение притока мигрантов до невиданного за последнее десятилетие уровня, в основном из-за институционального и экономического кризиса в Тунисе. В 2024 году наметился явный разворот тенденции, и количество высадок значительно сократилось, в том числе благодаря некоторым двусторонним соглашениям между Италией и такими странами, как Кот-д'Ивуар, Ливия и Тунис.

Среди целей, включенных в программу правоцентристского правительства, была «защита национальных и европейских границ, как того требует ЕС в новом Пакте о миграции и предоставлении убежища, с пограничным контролем и прекращением высадок». Однако вскоре Мелони пришлось отказаться от неосуществимой гипотезы так называемой «морской блокады», которая в действительности, как понимала Мелони, была блокадой для предотвращения отплытия судов по согласованию с властями стран отплытия, а не настоящей морской блокадой, навязанной военной силой. Более того, когда правительство пыталось применить силу в одностороннем порядке - как в случае с Ocean Viking в ноябре 2022 года, - оно вступало в конфликт с другими европейскими странами, особенно с Францией.

Первый год правления Мелони, когда был принят более ограничительный подход к спасению на море, также был отмечен кораблекрушением у берегов Кутро (Калабрия) в феврале 2023 года, в котором погибло около ста человек. Возможно, в этом инциденте сыграли свою роль задержка спасательных работ со стороны итальянских властей и различные перекладывания ответственности. В июле прокуратура Кротоне завершила расследование, потребовав предъявить обвинения четырем сотрудникам Финансовой гвардии и двум сотрудникам береговой охраны.

С другой стороны, действия правительства принесли определенный результат в Европе: новый Пакт о миграции и убежище, одобренный Советом Европейского союза в мае прошлого года, удовлетворил некоторые просьбы Италии, введя меры, облегчающие высылку мигрантов и отправку их обратно в страны происхождения, и несколько укрепил механизм переселения, который стимулирует различные страны Северной Европы принимать часть мигрантов, прибывших в страны первого прибытия (как правило, в Восточную Европу и страны, граничащие со Средиземноморьем).

Создание центров идентификации на неевропейских территориях, управляемых Европейским союзом, для оценки ходатайств о предоставлении убежища - это пункт программы, который был частично реализован в соглашении между Италией и Албанией о строительстве двух центров для мигрантов на албанской территории. Проект отстает от сроков, первоначально указанных правительством, и до сих пор существуют большие сомнения относительно его реального функционирования: только мигранты-мужчины, достигшие совершеннолетия и имеющие хорошее здоровье, спасенные итальянскими властями (т.е. береговой охраной, Финансовой гвардией или ВМС, а не НПО) за пределами территориальных вод Италии или других стран-членов ЕС, смогут высадиться в Албании.

Более того, в Албанию будут прибывать только люди из стран, которые считаются «безопасными», то есть где, по мнению итальянского правительства, соблюдается демократический порядок и права населения. Однако на протяжении многих лет это определение произвольно приписывалось и странам, где нарушения известны и систематичны, например, Нигерии и Тунису.

В главе, посвященной безопасности, программа также включает обязательство по реализации «тюремного плана», в котором «больше внимания уделяется пенитенциарной полиции» и «соглашениям с иностранными государствами о содержании иностранных заключенных на родине». В целом, в чрезвычайную гуманитарную ситуацию, сложившуюся в итальянских тюрьмах, правительство вмешалось с большим опозданием и с мерами, которые не предусматривают никаких конкретных мер по быстрому снижению проблемы переполненности пенитенциарных учреждений, напротив.