Для финансирования автономий нужны деньги, которые правительство Италии не знает, где найти

Парламент может рассматривать этот законопроект, даже находясь на бюджетной сессии, т.е. в период с конца октября по 31 декабря, когда он должен заниматься только законом о бюджете или декретами, срок действия которых истекает, поскольку министр экономики Джанкарло Джорджетти, еще один член "Лиги Севера", решил включить законопроект об автономии в число мер, "связанных" с этим законом о бюджете. Декларируемая Сальвини цель - добиться одобрения законопроекта, по крайней мере, в Сенате к весне следующего года, чтобы успеть провести избирательную кампанию перед европейскими выборами, намеченными на начало июня.

Законопроект, продвигаемый Кальдероли, не предусматривает прямого вмешательства в Конституцию. Он лишь определяет путь и некоторые правила, которым должны следовать регионы, желающие получить большую автономию. И это довольно четко сформулированный путь, включающий переговоры между правительством и местными советами, а затем различные обсуждения в Совете министров и на Объединенной конференции (в которой участвуют министерства, регионы и местные власти), перемежающиеся с дебатами и заявлениями парламента.

Прежде всего, законопроект предусматривает, что до начала переговоров по передаче полномочий регионам должны быть определены основные уровни эффективности (LEP), т.е. минимальные услуги, которые государство должно гарантировать на каждой части своей территории в основных отраслях (например, в школьном образовании, транспорте, здравоохранении). Это позволит избежать риска того, что автономия сохранит или даже усилит территориальные различия.

Очевидно, что гарантирование этих услуг связано с определенными затратами, и в этом заключается главная проблема данной реформы: найти ресурсы для финансирования LEP. Во вторник во время слушаний в Сенате министр экономики Джорджетти уклонился от ответа на вопрос, заданный ему некоторыми членами Демократической партии по этому поводу. В конце своего выступления он неофициально сообщил присутствующим сенаторам, что определение LEP и их финансирование "будут обсуждаться вновь после утверждения законопроекта Кальдероли".

LEP - не новая тема, они обсуждаются в Италии уже более 20 лет. Определение "необходимого уровня услуг, касающихся гражданских и социальных прав, которые должны быть гарантированы на всей территории страны" было включено в Конституцию в 2001 г. после реформы раздела V, усилившей полномочия регионов: статья 117 относит это "определение" к числу вопросов, законодательное регулирование которых является исключительной обязанностью государства, однако с тех пор существенного прогресса в этом направлении так и не было достигнуто.

В законе о бюджете на 2023 г., т.е. в законе, утвержденном в конце 2022 г. правительством Джорджии Мелони, была создана "контрольная комната" под председательством премьер-министра, которой было поручено в течение шести месяцев провести предварительный анализ, чтобы затем приступить к определению LEP. Для поддержки этого руководящего комитета был также создан специальный технический секретариат. Затем был создан Комитет по определению основных уровней эффективности (CLEP), состоящий из 61 эксперта в области права и экономики под председательством Сабино Кассезе, влиятельного и авторитетного юриста, который в 1993-1994 гг. был министром по делам государственной службы, а затем судьей Конституционного суда.

Во вторник Кассезе выступил в сенатском комитете по конституционным вопросам и рассказал, что в рамках LEP были созданы две рабочие подгруппы, которые занимаются определением уровня расходов, необходимых для обеспечения предоставления услуг, считающихся необходимыми в различных секторах. Кассезе рассказал о "начале пути", который, судя по всему, будет очень долгим, чтобы определить LEP и понять, как их реализовать: "Это потребует обязательных многолетних обязательств", - сказал он. "Нельзя думать, что от одного дня к другому, если бюджет итальянского государства должен быть сбалансирован, будет выделяться сумма, достаточная для достижения определенных целей, которые определены в LEP". Затем он добавил: "Нельзя думать, что в одночасье LEP будут обеспечены, потому что для их обеспечения во многих случаях, а не всегда, они должны сопровождаться цифрами".

Ссылка Кассезе на сбалансированные бюджеты не случайна. Как отметил Банк Италии в своем анализе проекта Кальдероли, в основе работы, начатой правительством, на самом деле лежит противоречие. Так, если прошлогодний закон о бюджете предусматривал, что определение LEP должно происходить только при условии, что это не повлечет за собой увеличения прогноза расходов, то законопроект о дифференцированной автономии "допускает возможность того, что в результате их определения может возникнуть новая или большая нагрузка на государственные финансы; в этом случае передаче функций должно предшествовать выделение необходимых ресурсов".

Одним словом, государство должно финансировать фонд выравнивания: это означает, что, определив минимальный уровень услуг, который должен быть гарантирован, и установив так называемые стандартные расходы, которые оно считает необходимыми для его обеспечения, оно должно затем вмешаться финансово, чтобы помочь тем регионам, которые не имеют достаточных ресурсов.

Для этого, если только оно не хочет тратить значительные суммы - порядка десятков миллиардов в год, - которые никто не знает, как найти, правительство должно будет перестроить расходы в пользу наиболее отстающих регионов, а именно регионов Юга, прежде чем оно сможет начать реальный процесс автономизации. Вот только эта операция очень сложна с политической точки зрения, поскольку она означает увеличение доли ресурсов, получаемых за счет налогов, взимаемых в северных регионах, в пользу южных: прямо противоположное тому, что северные регионы надеются получить от автономии, т.е. возможность сохранить больше ресурсов на своей территории и тратить их на повышение уровня жизни.

В качестве альтернативы можно было бы предположить, что так называемые исторические расходы, которые государство несло до сих пор, чтобы гарантировать предоставление основных услуг, соответствуют расходам, необходимым для финансирования LEP. Но это, как вновь отмечает Банк Италии, "определило бы "кристаллизацию" существующих пробелов в предложении государственных услуг на территории страны". То есть, по сути, закрепится дистанция между севером и югом Италии.

Аналогичные опасения Европейская комиссия выразила в мае этого года в своих рекомендациях для Италии, в которых законопроекту об автономии посвящена целая глава, в которой, в частности, говорится: "Без дополнительных ресурсов может быть трудно гарантировать такой же необходимый уровень услуг в регионах с низкими историческими расходами, в том числе из-за отсутствия механизма выравнивания". В целом, реформа, предусмотренная новым рамочным законом, рискует подорвать способность государственных администраций управлять государственными расходами, что может негативно сказаться на качестве государственных финансов Италии и на региональных различиях".

Существует также большая неопределенность в отношении финансовых последствий, к которым приведет автономия после ее окончательного утверждения. Существует 23 вопроса, по которым регионы могут требовать большей автономии: от внешней торговли до проектов исследований и разработок в интересах производственных секторов, от энергетики до налоговой системы, от транспорта до инфраструктуры. Некоторые регионы, такие как Венето или Ломбардия, уже давно требуют компетенции по всем этим вопросам, Эмилия-Романья - почти по всем. Тоскана, Пьемонт и Лигурия - по более ограниченному числу. Южные регионы, скорее всего, будут требовать гораздо меньше.

Именно поэтому Банк Италии предупредил, что необходимо учитывать, "что введение такой асимметрии может также привести к неэффективности. Чрезвычайно дифференцированная институциональная структура может привести к отсутствию прозрачности для граждан, что увеличит затраты на координацию". Кроме того, "более сложная и неравномерная нормативная база на всей территории может исказить - и в любом случае затруднить - выбор компаний, например, потребовать от тех, кто работает в надрегиональном масштабе, адаптироваться к нормативной базе, которая в отношении переданных вопросов также может сильно отличаться".