Дифференцированная автономия регионов Италии, предложенная министром Кальдероли, стала законом

В Палате депутатов был одобрен законопроект о дифференцированной автономии, представленный Роберто Кальдероли, министром по региональным делам от "Лиги Севера". Это предложение по вопросу, о котором партия Северной Италии говорит уже много лет и который вытекает из реформы раздела V Конституции 2001 года, согласно которой регионы могут просить государство об исключительной компетенции по 23 вопросам государственной политики. Палата приняла эту меру 172 голосами "за", 99 - "против" и 1 воздержавшимся. Таким образом, текст о дифференцированной автономии стал законом.

Разбираемся, что такое дифференцированная автономия и почему закон вызвал так много споров.

Что такое дифференцированная автономия?

Дифференцированная автономия - это не что иное, как признание государством присвоения региону с обычным статутом законодательной автономии по вопросам, относящимся к одновременной компетенции, и в трех случаях - по вопросам, относящимся к исключительной компетенции, государства. Наряду с полномочиями регионы могут также сохранять налоговые доходы, которые больше не будут распределяться на общенациональной основе в соответствии с коллективными потребностями.

К предметам совместного законодательства относятся международные отношения и отношения с Европейским союзом, внешняя торговля, охрана и безопасность труда, образование, профессии, научные и технологические исследования, здравоохранение, питание, организация спорта, гражданская оборона, территориальное управление, портов и гражданских аэропортов, крупных транспортных и навигационных сетей, связи, энергетики, дополнительных и дополнительных пенсий, координации государственных финансов и налоговой системы, культуры и окружающей среды, сберегательных банков и региональных земельных и сельскохозяйственных кредитных учреждений.

Предоставление "особых форм и условий автономии" регионам с обычным статутом предусмотрено в третьем пункте статьи 116 Конституции, где подчеркивается, что они могут быть предоставлены "законом государства по инициативе соответствующего региона". Однако этот пункт так и не был реализован, в основном из-за больших экономических и социальных различий между регионами, которые делают утверждение таких законов особенно деликатным и потенциально вредным.

Предложение Кальдероли

Помимо того, что предложение Кальдероли вызвало сомнения у самого большинства, в частности, из-за сильно националистической направленности партии "Фрателли д'Италия", которая очень сильна в центре-юге и менее сильна на севере, оно также подверглось резкой критике со стороны экономистов и социологов. Ученые оспаривают как его технические аспекты, так и возможные крайне негативные социальные последствия, которые могут усилить неравенство на межрегиональном уровне и расколоть страну на две части.

Законопроект также был назван Il Fatto Quotidiano "законом для богатых", поскольку он может обеспечить гораздо большее финансирование северных регионов, которые и так имеют больше ресурсов, чем южные.

Необходимые уровни обеспечения услугами (LEP)

Одним из наиболее спорных пунктов предложения является финансирование основных уровней услуг, которые должны быть гарантированы на всей территории страны, известных как LEP, и которые, согласно Конституции, защищают "гражданские и социальные права" граждан. Объем этого финансирования должен быть установлен до подачи заявок на автономию, чтобы было ясно, сколько ресурсов необходимо каждому региону, подавшему заявку.

Но согласно законопроекту, который дает правительству год на принятие решения о Lep, регионы смогут сформулировать соглашение даже без постановления премьер-министра, которое должно установить размер Lep, распределяя финансирование на основе исторических расходов региона в конкретной области, в которой он просит автономию.

Именно этот момент лежит в основе споров и оправдывает термин "закон для богатых", поскольку он обеспечит большее финансирование северных регионов, поскольку у них больше ресурсов и выше исторические расходы, и меньшее - южных, где меньше ресурсов и, соответственно, ниже исторические расходы. Это еще больше усугубит неравенство между двумя полюсами страны.

Школа

В газете Repubblica Лука Бьянки, директор исследовательского центра Svimez по проблемам региональных разрывов, раскритиковал законопроект Кальдероли, заявив, что определения LEP ждали "более двадцати лет" и к настоящему времени "выкристаллизовались пробелы в сфере услуг в нашей стране". Кроме того, по мнению Бьянки, автономия серьезно повлияет на систему школьного образования и приведет к "настоящему сепаратистскому процессу", в рамках которого будут существовать "различные программы на региональном уровне, территориальные системы набора и дифференцированное функционирование".

Эту критику поддерживает и социолог Кьяра Сарачено в газете La Stampa, по словам которой "за десятилетия, прошедшие после конституционной реформы, которая ввела региональную автономию, так и не удалось определить LEP". В то время как в школьной сфере было бы "невозможно оставить выполнение конституционной задачи школы на усмотрение различных местных возможностей и выбора", поскольку уже сейчас "существует несправедливая дифференциация государственных образовательных ресурсов, предлагаемых на территории страны, не только между регионами, но и внутри одних и тех же регионов и городов". Различия, которые "накладываются на социальное и контекстуальное неравенство, вместо того чтобы компенсировать его".

Требования

Еще один момент, лежащий в основе споров, который объяснил преподаватель экономики Паоло Балдуцци в Lavoce.info, заключается в том, что законопроект не требует от регионов наличия "упорядоченных счетов" или того, что "ранее не было поручено управление субъектами, на которые они претендуют". А к ним относятся образование, здравоохранение, производство энергии и защита окружающей среды - все эти сферы особенно деликатны и подвержены риску.

Утверждение
Наконец, в законопроекте даже не уточняется, каким образом будут активированы просьбы об автономии: правительству поручено составить соглашение между государством и регионом, а затем отправить его на утверждение в соответствующий регион. После этого, опять же согласно предложению Кальдероли, парламент не будет иметь права голоса, поскольку Совет министров должен будет только представить палатам законопроект об утверждении соглашения, по которому депутаты и сенаторы не смогут предложить поправки, фактически лишая законодательный орган власти.

Протесты в палате

12 июня дебаты в палате по реформе дифференцированной автономии переросли в жестокую драку с участием одного из депутатов. Все началось с протеста оппозиции против реформы: в палате появились трехцветные флаги, прозвучал гимн Мамели, а некоторые депутаты заняли правительственные скамейки с криками "позор". В этот момент председатель Палаты депутатов Лоренцо Фонтана немедленно прервал заседание, но когда его попросили покинуть палату, некоторые депутаты скандировали "Bella ciao".
В этот момент депутат от "Лиги Севера" Доменико Фурджуэле делает знак X Mas - фашистской дивизии, действовавшей в 1943-1945 годах во время Второй мировой войны, которая после перемирия 8 сентября выступила на стороне нацистов и Итальянской социальной республики против союзников и Сопротивления и была виновна в военных преступлениях. Со скамей оппозиции были вывешены флаги с триколором, которые председатель палаты Фонтана призвал убрать. В этот момент депутат от "Движения 5 звезд" Леонардо Донно спустился со скамьи и попытался передать триколор министру Кальдероли, которого тут же окружили товарищи по партии, набросившиеся на Донно. Началась потасовка, которую с трудом усмирили. В итоге сам Леонардо Донно оказался на земле в окружении других депутатов большинства. Впечатляющее столкновение, изображения которого распространились в Интернете. Донно получил удары ногами и руками и был госпитализирован. Он грозится разоблачить своих предполагаемых обидчиков: в первую очередь депутата-легионера Игоря Иецци, который отвергает обвинения. Но, по словам Донно, его также били депутаты от Fratelli d'Italia Джероламо Каньяно и Энцо Амич. Оппозиция назвала нападение на депутата сквадристским насилием. После этого Донно подал официальную жалобу на пятерых депутатов.

Регионы с обычным и специальным статусом

Из 20 итальянских регионов 15 являются регионами с обычным статусом, а пять - регионами со специальным статусом: Сицилия, Сардиния, Трентино-Альто-Адидже, Валле-д'Аоста и, с 1963 года, Фриули-Венеция-Джулия.

Особенность этих органов местного самоуправления, обусловленная историческими и культурными причинами, выражается в большей автономии в управлении ресурсами, собранными на территории, а также в расширении законодательных и административных полномочий.

Требования 15 регионов обычного статуса об автономии в прошлом

Как сообщается в досье исследовательской службы Сената за февраль 2019 года, три региона - Ломбардия, Венето и Эмилия-Романья - подписали предварительные соглашения с государством в феврале 2018 года, когда правительство Джентилони находилось у власти.

Эти соглашения являются частью пути к получению большей автономии в различных вопросах, как это предусмотрено пунктом 3 статьи 116 Конституции (в редакции реформы раздела V Конституции 2001 года, одобренной правительством Амато).

Помимо этих трех регионов, говорится далее в досье, "есть и другие, которые решили начать переговоры с правительством".

В частности, семь регионов (Кампания, Лигурия, Лацио, Марке, Пьемонт, Тоскана и Умбрия) "официально поручили президенту попросить правительство начать переговоры, чтобы получить дополнительные формы и особые условия автономии".

Три других региона (Базиликата, Калабрия и Апулия) "выступили с предварительными инициативами (заключающимися в утверждении руководящих принципов), не дойдя, однако, до официального утверждения мандата".

Только Абруццо и Молизе до сих пор не выступили с инициативой получить большую автономию, предусмотренную пунктом 3 статьи 116 Конституции.

Итальянские регионы с особым статусом

Формы "дифференцированной автономии" на региональном уровне уже давно существуют в Италии. Это регионы особого статуса (RSS), образованные после войны, три небольших региона в Северной Италии (один из которых разделен на две автономные провинции) и два главных острова. Они имеют различные полномочия и формы финансирования, а также отличаются от обычных регионов (RSO), полномочия которых единообразно закреплены в Конституции. 

Законопроект о "дифференцированной автономии", недавно одобренный в Сенате, похоже, ссылается на модель RSS при разработке пути реализации региональной автономии для RSO. Но хорошая ли это идея? Анализ исторического опыта RSS позволяет ответить на этот вопрос отрицательно по двум причинам. По причине значительного усложнения управления государственной администрацией на национальной территории. А также в связи с системой финансирования переданных функций, основанной на распределении расходов по заранее установленным ставкам основных национальных налогов. Это принесет выгоду регионам с более высокой динамикой налоговой базы в ущерб национальному сообществу, вынуждая государство покрывать дополнительными ресурсами дисбаланс, который таким образом возникнет.

Дебаты о так называемой "дифференцированной автономии" - реализации пункта 3 статьи 116 Конституции, который позволяет регионам с обычным статусом получать "особые формы и условия автономии" по широкому кругу вопросов - были решительно возобновлены после одобрения Советом министров законопроекта, представленного министром Роберто Кальдероли, который определяет формальные шаги, необходимые для введения в действие конституционной нормы. Но в Италии уже давно существуют формы "дифференцированной автономии" на региональном уровне, не случайно упомянутые и санкционированные Конституцией в тех же пунктах 1 и 2 статьи 116. Речь идет о пяти регионах особого статуса (RSS) - двух крупнейших островах и трех небольших регионах на севере Италии, - образованных сразу после войны по разным причинам (защита языковых меньшинств, соблюдение международных договоров, изолированность).

В отличие от обычных регионов (RSO), чьи полномочия едины на всей территории страны, как определено в статье 117 Конституции, распределение ресурсов и полномочий каждого RSS регулируется его собственным уставом, который имеет конституционный статус, и правилами его применения, которые неоднократно пересматривались с течением времени, находясь в постоянной диалектике с национальным государством. 

Как уже отмечалось, компетенция RSS основывается на уставе, утвержденном самими регионами и парламентом. В этих уставах прописаны все вопросы, по которым РСС обладают законодательными, административными и финансовыми полномочиями. В частности, Конституция (статья 116, параграфы 1 и 2) определяет субъекты, имеющие особый статут, а именно:

• Регион Валле-д'Аоста;
• Автономная провинция Тренто;
• Автономная провинция Больцано;
• Регион Фриули-Венеция-Джулия;
• Регион Сицилия;
• Регион Сардиния.

Как известно, регион Трентино-Альто-Адидже/Южный Тироль состоит из двух автономных провинций Тренто и Больцано, которым делегирована большая часть полномочий, хотя некоторые функции по-прежнему выполняются регионом и его административными органами.

Функции, которые различные статуты делегируют RSS, можно отнести к вопросам, перечисленным в третьем пункте статьи 117 Конституции, то есть к тем же широким категориям функций, в отношении которых, на основании пункта 3 статьи 116, RSО также могут требовать "особых форм и условий автономии". В частности, каждый статут содержит перечень вопросов, в отношении которых отдельные RSS и автономные провинции могут осуществлять законодательные и, соответственно, административные полномочия. В свою очередь, законодательные полномочия могут быть классифицированы в зависимости от степени автономии области или провинции. В частности, в уставе указываются вопросы, по которым местная власть обладает исключительными законодательными полномочиями, и те, по которым эти полномочия являются лишь дополнительными.

В первом случае регионы и автономные провинции могут принимать законы на условиях полной автономии в соответствии с принципами и законами итальянского государства. С другой стороны, в вопросах дополнительной компетенции области могут лишь адаптировать и/или дополнять государственные законы, чтобы они в большей степени соответствовали потребностям и особенностям их собственной территории. Таблица показывает все полномочия, которые могут быть делегированы регионам и автономным провинциям на основании их уставов, а также уровень автономии, потенциально признаваемый по каждому вопросу. Видно, что, например, все RSS обладают исключительными полномочиями по организации местных органов власти и управлению территорией, в то время как в области образования полномочия различаются. Валле-д'Аоста, Фриули-Венеция-Джулия, Сицилия (за исключением детских садов) и Сардиния могут лишь дополнять государственные законы, чтобы адаптировать организацию школ к местным потребностям. Автономные провинции Тренто и Больцано, напротив, обладают исключительными полномочиями в области образования на всех уровнях, в соответствии с государственными законами и основными школьными программами.

Однако необходимо тщательно различать вопросы, которые статуты относят к законодательным полномочиям различных RSS, и то, что они делают на самом деле, т.е. автономные функции, которые в различных вопросах затем фактически активируются. Действительно, статуты можно рассматривать как совокупность всех вопросов, по которым РСС предоставляется определенная степень автономии, но этот процесс становится эффективным, если и когда RSS принимает законы по согласованию с центральным государством, чтобы активизировать одну или несколько функций, относящихся к уставным вопросам. Эти законы определяют сферы деятельности различных уровней власти, штата и региона, по делегированной функции, включая соответствующие механизмы финансирования. При одинаковой формальной автономии, гарантированной уставом, реальность может быть очень разной.

Так, например, в качестве примера можно привести два крайних случая: уставы региона Сицилия и двух провинций Трентино-Альто-Адидже схожи по широте и глубине предоставленной автономии (см. таблицу 1). Однако если обе автономные провинции в настоящее время обладают законодательными полномочиями и полностью финансируют образование (от детских садов до университетов), трансферты муниципалитетам, социальную помощь, здравоохранение и местный транспорт, то регион Сицилия во многом зависит от национальных трансфертов и законодательства по всем этим аспектам. Поэтому правильнее говорить не об "особом" режиме для RSS, а об "особом режиме внутри особого режима", в том смысле, что в действительности каждый RSS отличается от каждого другого не только в силу различных полномочий, предусмотренных уставом, но и в силу фактически выполняемых функций.

Как финансируются RSS?

Различный путь различных РСС в послевоенный период, несмотря на схожесть их уставов, во многом объясняется особенностями системы их финансирования. Особенностью RSS является то, что они оставляют себе большую часть доходов от основных государственных налогов, собираемых на их территории. Однако ставки распределения также дифференцированы: они варьируются от 100 % всех государственных налогов в Валле-д'Аоста до 90 % в Трентино-Альто-Адидже (при этом небольшая часть остается в регионе, а остальное напрямую передается двум провинциям) до постепенно снижающихся ставок распределения, которые в свою очередь дифференцированы для других RSS. Различное распределение (хотя впоследствии оно неоднократно менялось на основе различных этапов переговоров между государством и каждым RSS) отражает первоначальное распределение полномочий и состояние их экономики на момент разработки уставов. Однако тот факт, что экономическая ситуация в этих регионах сильно различалась после войны, также в значительной степени объясняет различную активизацию функций.

Например, ВВП на душу населения в Трентино-Альто-Адидже, который в 1951 году в значительной степени соответствовал национальному, в 2018 году стал на 44 % выше (на 30 % только для Трентино); и наоборот, на Сицилии региональный ВВП на душу населения составлял 58 % от национального в 1951 году и остался таким же в 2018 году.