Правительства Италии и иммиграция по морю

Ни одно правительство, даже нынешнее правительство Джорджии Мелони, не смогло реально сократить количество прибывающих мигрантов и в то же время предотвратить гибель тысяч людей при пересечении границы или в центрах содержания мигрантов в Ливии, основной стране отправления этих судов. Основной причиной нелегальных потоков является отсутствие легальных каналов для прибытия в Италию из-за пределов Европейского Союза, для работы или по причинам, связанным с необходимостью бежать от насилия, несчастий и преследований. Никто не открыл такие каналы. Вместо этого сменяющие друг друга правительства экспериментировали с экстемпоральными решениями, которые часто отвечали скорее соображениям консенсуса, чем реальной эффективности.

Миграционный поток из Северной Африки на итальянское побережье существовал веками: между западным побережьем Сицилии и крайней северной оконечностью Туниса менее 150 километров, между ливийским и сицилийским побережьями - чуть менее 500. В период с 1997 по 2010 год около 23 000 мигрантов и лиц, ищущих убежища, ежегодно прибывали в Италию по морю из Северной Африки.

Ситуация радикально изменилась в 2011 году, когда в Ливии началась гражданская война, которая продолжается до сих пор, а в других странах Северной Африки и Ближнего Востока протесты так называемой "арабской весны" вызвали репрессии и нестабильность, вынудив многих людей покинуть свои страны ("арабская весна" - это выражение, используемое для обозначения ряда протестов, которые в 2011 году привели к свержению нескольких авторитарных режимов, находившихся у власти в течение десятилетий, таких как египетский режим Хосни Мубарака и тунисский режим Бен Али).

В период с 2011 по 2013 год 118 884 человека прибыли в Италию по морю. Именно в 2013 году произошло самое серьезное кораблекрушение мигрантов в Италии за всю историю человечества. 3 октября 2013 года рыбацкая лодка, перевозившая сотни мигрантов из Мисураты, Ливия, затонула у берегов Лампедузы, небольшого итальянского острова, расположенного ближе к Тунису, чем к Сицилии. Число погибших, по уточненным данным, составило 368 человек. После этого кораблекрушения правительство во главе с Энрико Леттой начало военную и гуманитарную операцию Mare Nostrum, которая стала важной вехой и о которой до сих пор говорят в дискуссиях о спасении на море.

В двух словах, в рамках Mare Nostrum итальянское правительство направило корабли ВМС, ВВС, карабинеров, сотрудников Финансовой гвардии и береговой охраны примерно на год для спасения десятков тысяч людей, которые в те месяцы покинули берега Ливии и Туниса в попытке добраться до Италии. Mare Nostrum спасла около 100 000 человек, но отплывавших было так много, что 3 126 человек погибли в море, по оценкам Миграционного агентства ООН (IOM). "Мы предотвратили превращение Средиземного моря в озеро смерти", - сказал тогдашний министр внутренних дел Анджелино Альфано.

Однако после увеличения числа прибывающих мигрантов политический климат начал меняться. Роберто Марони, министр внутренних дел до 2011 года и секретарь Лиги до 2013 года, заявил, что Mare Nostrum является "непреодолимой приманкой для нелегалов", используя некорректное и дискриминационное выражение для определения людей, незаконно въезжающих в Италию. Маурицио Гаспарри, тогда и сейчас влиятельный сенатор от Forza Italia, назвал это "безумной операцией", которая сделала правительство Летты "фактическим сообщником торговцев смертью".

В интервью, данном Libero в конце 2014 года, нынешний премьер-министр Джорджия Мелони попросила правительство "остановить миграционные потоки, пока безработица в Италии не опустится ниже порога в 7%". Несколько месяцев спустя она начала призывать, как делала это несколько раз в последующие годы, к морской блокаде военными средствами, чтобы насильно не допустить суда с мигрантами к итальянским берегам (неосуществимая мера, признанная экспертами по правам человека бесчеловечной).

Правительство Маттео Ренци, сменившее правительство Энрико Летты, решило закрыть Mare Nostrum, чтобы освободить место для Triton, операции по обеспечению безопасности, проводимой противоречивым агентством ЕС пограничного контроля Frontex. Ренци назвал "Тритон" "комплексным вмешательством ЕС". Но, как сразу же пояснил исполнительный директор Frontex Хиль Ариас Фернандес, основная цель "Тритона" - не поисково-спасательные операции на море, а пограничный контроль, чтобы попытаться арестовать торговцев людьми и "контрабандистов".

Помимо того, что у "Тритона" был другой, более узкий мандат, у него было гораздо меньше ресурсов и средств, чем у Mare Nostrum. В 2015 году число погибших на участке моря между Сицилией и Северной Африкой было более или менее таким же, как и в 2014 году - около 3 100 человек, на фоне сокращения числа отплывающих (многие мигранты и лица, ищущие убежища, в 2015 году отправились в Западную Европу по так называемому "балканскому маршруту").

Прекращение деятельности Mare Nostrum побудило ряд мелких и крупных НПО восполнить отсутствие государственных судов, которые занимались бы непосредственно поиском и спасением: так зародилась деятельность так называемых "судов НПО". В 2015-2016 годах действовало около десятка таких организаций. По данным итальянской береговой охраны, в 2016 году они спасли 46 796 человек в центральном Средиземноморье, что составляет 26,2% от числа спасенных и высаженных в Италии, которое в том году составило 178 415 человек.

В те годы, параллельно с операцией "Тритон", правительство Ренци, а затем его Паоло Джентилони, обратились к Европейскому союзу с просьбой помочь принять многочисленных мигрантов и просителей убежища, которым все же удалось прибыть по морю в Италию и которые вынуждены были остаться там. Фактически, Дублинский регламент, европейская норма, регулирующая право на убежище, заставляет каждого просителя убежища обращаться в государство первого въезда, и именно государство первого въезда берет на себя ответственность за рассмотрение ходатайства о защите и прием заявителя.

Осенью 2015 года Европейская комиссия во главе с Жан-Клодом Юнкером одобрила механизм добровольного "переселения", с помощью которого европейские страны могли бы принять часть лиц, ищущих убежища, прибывших в Италию и Грецию.

План оказался неудачным: он должен был охватить около 160 000 просителей убежища, но удалось переселить только 34 700. Большая часть ответственности легла на полуавторитарные страны Восточной Европы, такие как Венгрия и Польша, традиционно враждебно относящиеся к миграции из Северной Африки и Ближнего Востока по социально-историческим причинам. Польша и Венгрия, в частности, также выступили против реформы Дублинского регламента, которая предусматривала бы механизм автоматического "переселения" из стран первого въезда (таким образом, обязательного, а не добровольного).

В 2017 году Европейский парламент одобрил реформу, но правительства восточных стран выступили против нее в Совете Европейского союза - органе, где заседают представители национальных правительств и где требуется единогласие для утверждения наиболее важных решений.

В 2016-2017 годах стало очевидно, что усилия Европы по регулированию миграционных потоков в Италию будут тщетными. Распространение ИГИЛ на Ближнем Востоке и нападения, совершенные некоторыми из его сторонников в Европе, породили дополнительные страхи и недоверие в общественном мнении Италии, подпитанные резкой риторикой правых газет и партий против мигрантов, прибывающих по морю.

Секретарь Лиги Маттео Сальвини описал "запланированное вторжение", "особенно исламских нелегальных иммигрантов, которые приезжают сюда не интегрироваться, а навязываться", и ежедневно публиковал твиты и посты в Facebook с ложными или преувеличенными новостями об иностранцах и мигрантах. В 2016 году газета "Джорнале" без всяких оснований опубликовала на своей первой странице заголовок о том, что ИГИЛ "высадился на Лампедузе". 20 сентября 2016 года в киосках появился первый номер Verità, новой газеты, основанной Маурицио Бельпьетро: с самого первого номера, как и во многих последующих выпусках, на первой странице можно было найти ложные новости о мигрантах и просителях убежища: так, 6 из 10 прибывших в Италию были "фальшивыми беженцами".

Летом 2017 года правительство Джентилони и, в частности, его министр внутренних дел Марко Миннити приняли ряд очень четких решений. Они утвердили очень строгий кодекс поведения для НПО, предложив регулировать их работу, чтобы не причинить вреда, и заключили спорное соглашение с некоторыми ливийскими ополченцами о предотвращении отплытия мигрантов с побережья Ливии.

С тех пор Италия финансирует и обучает так называемую ливийскую береговую охрану - вооруженную группу, которая насильно возвращает перехваченных ею мигрантов в Ливию, где их систематически избивают, насилуют и пытают в так называемых центрах содержания мигрантов.

Несколько журналистских расследований показали связи между так называемой ливийской береговой охраной и торговцами людьми: есть много случаев, когда мигранты и просители убежища, перехваченные береговой охраной и доставленные обратно в Ливию, были заключены в центры содержания под стражей, а затем переданы торговцам людьми после уплаты выкупа, только чтобы снова оказаться в руках так называемой береговой охраны. Число людей, погибших в этих центрах, недоступных даже для подавляющего большинства международных организаций, никогда не было установлено.

В длинной статье, опубликованной в Foglio в 2018 году, Миннити обосновал свои решения, написав, что "современные левые не могут разорвать, скажем так, сентиментальный канал с теми, кто испытывает гнев и с теми, кто испытывает страх" даже перед мигрантами, и что "прием должен быть примирен с чувством безопасности". "Вы должны показать, что вы слушаете тех, кто сердится, вы должны работать над тем, чтобы те, кто боится, нашли в вас надежного собеседника".

Как он объяснял и в других случаях, Миннити утверждал, что только враждебный подход к миграции по морю - финансирование ливийской береговой охраны, препятствование деятельности НПО - может вернуть левоцентристам доверие избирателей, чтобы решать проблему иммиграции более системно.

План Миннити эффективно сократил выгрузку на итальянские берега, которая упала с 83 707 человек в первые шесть месяцев 2017 года до 35 617 человек в последние шесть. Но на всеобщих выборах 2018 года и на европейских выборах 2019 года избиратели вознаградили партии, которые продвигали еще более жесткую и непримиримую позицию в отношении мигрантов. На выборах 2018 года победило "Движение 5 звезд", которое в предыдущие два года занимало крайне консервативную позицию в отношении иммиграции: именно его лидер в то время Луиджи Ди Майо придумал выражение "мигрантское такси" для определения судов НПО, подразумевая, что они выполняют обычные челночные перевозки между африканским и итальянским побережьями (в 2017-2018 годах по меньшей мере 4 167 человек погибли, пытаясь добраться до Италии по морю, плюс неустановленное количество в ливийских центрах содержания под стражей).

Вместо этого на европейских выборах 2019 года победила Лига Маттео Сальвини, который в то время был также министром внутренних дел в правительстве, возглавляемом Джузеппе Конте и поддерживаемом как Лигой, так и Движением 5 звезд. Во время своего пребывания на посту министра Сальвини много занимался вопросами иммиграции, подтверждая соглашения с Ливией, продвигая политику "закрытых портов" и принимая два так называемых "декрета безопасности".

Политика "закрытых портов" была стратегией с большой пропагандистской составляющей: итальянские и международные законы не позволяют правительству утверждать официальные меры по закрытию портов для судов с мигрантами, которые намерены просить убежища.

Высадка на итальянские берега продолжалась, хотя и в том же количестве, что и во второй половине 2017 года. Существовала и продолжает существовать серая зона, которой правительство Конте и Сальвини пользовались, особенно в первые месяцы своего мандата, состоящая из запретов и неофициальных сообщений, адресованных кораблям НПО, которые почти никогда не оформлялись в письменном виде из-за опасений, что они будут разобраны итальянскими судами.

Затем, летом 2019 года, правительство Конте утвердило указ, предоставляющий новые полномочия министру внутренних дел - то есть Сальвини - такие как возможность запрещать судам, нарушающим итальянское иммиграционное законодательство, заходить в территориальные воды Италии. Этот указ, почти наверняка неконституционный, был отменен через несколько месяцев следующим правительством, снова возглавляемым Конте, но поддержанным Демпартией и Движением 5 звезд.

Стратегия "закрытых портов", разработанная Сальвини, привела к страданиям тысяч людей, застрявших на несколько дней на судах НПО в зачастую нечеловеческих условиях болезней, неустойчивой гигиенической ситуации и нехватки продовольствия. Во многих случаях НПО были вынуждены сойти на берег по решению медицинских властей или под давлением Европейского Союза.

Их длительное отсутствие в районе моря, где чаще всего происходят кораблекрушения, делало переход более рискованным для мигрантов, у которых было меньше шансов на спасение. По оценкам YouTrend, в 2018 и 2019 годах в море погибло 5,61 и 6,54 мигранта на 100 человек, высадившихся в Италии, тогда как до 2017 года этот показатель составлял чуть более 2. Официальное число погибших в центральном Средиземноморье за эти два года составило 1314 и 1262 человека соответственно: к ним следует добавить тех, кто умер в центрах содержания в Ливии, и тех, кто утонул в море незаметно для всех, учитывая все более скудное присутствие НПО.

Человек, который впоследствии занял место Сальвини, Лучана Ламоржезе, отменила декреты о безопасности и восстановила некоторые гарантии для просителей убежища, которые были отменены, например, вид на жительство по гуманитарным причинам.

Однако даже при Ламоржезе сохранялась определенная враждебность по отношению к судам НПО, аресты и задержания которых увеличились по сравнению с периодом пребывания Сальвини на посту министра. Как во время второго правительства Конте, так и во время последующего правительства Марио Драги, в котором он оставался на своем посту, Ламоржезе всегда назначала порт высадки для судов НПО: но всегда с задержкой в несколько дней, как бы для того, чтобы препятствовать их деятельности (НПО тратят тысячи евро в день на поддержание поисково-спасательного судна в рабочем состоянии). В некоторых документах, составленных Ламоржезе в Министерстве внутренних дел, упоминался так называемый "фактор притяжения" - тезис, согласно которому само присутствие НПО у ливийского побережья увеличит количество отплытий и, следовательно, риск для мигрантов. Эта теория, однако, никогда не подтверждалась данными.

С приходом к власти правительства Мелони мы во многом вернулись к тому времени, когда Сальвини был министром внутренних дел: деятельность немногих оставшихся НПО - в настоящее время есть две действующие: "Врачи без границ" и Emergency - систематически затрудняется правительством, которое навязало им противоречивый кодекс поведения. В конце февраля судно "Врачей без границ", "Гео Баренц", было подвергнуто 20-дневному административному аресту со стороны правительства по довольно ничтожным обвинениям.

После серьезного кораблекрушения рыболовецкого судна со 150 мигрантами на борту в воскресенье 26 февраля у побережья Кутро, Калабрия, Мелони и министр внутренних дел Маттео Пьянтедози - бывший начальник штаба Сальвини, когда тот был министром в правительстве Конте - несколько раз повторили свое намерение "остановить отплытие" лодок с мигрантами. Исходя из тех немногих деталей, которые они предоставили, кажется, что правительство укрепит соглашения с ливийскими ополченцами, чтобы больше мигрантов содержалось в ливийских центрах содержания под стражей, и ужесточит наказание для так называемых "скафисти", последнего звена в цепи торговли людьми.

Единственные легальные каналы въезда, упомянутые Мелони и Пиантедози, - это так называемые гуманитарные коридоры, которые являются очень маргинальными и считаются неадекватными для управления миграционными потоками в Европу.

Ни итальянское правительство, ни Европейский Союз, в котором восточные страны продолжают заявлять, что они против реформы Дублинского регламента, похоже, не планируют более структурированных инициатив.