Европейский совет и финансирование стран, пострадавших от эпидемии: итоги переговоров для Италии

Сразу скажем: стакан наполовину полон. После четырех дней и трех ночей переговоров - не хватало всего 25 минут, чтобы побить рекорд, установленный в 2000 году, - главы государств и правительств стран Европейского союза, собравшиеся на внеочередной Европейский совет в Брюсселе, пришли к соглашению относительно плана антикризисного восстановления экономики, а точнее, фонда восстановления, основного европейского инструмента стимулирования экономического восстановления после пандемии коронавируса, а также нового многолетнего бюджета Союза, который вступит в силу с 2021 года.

Не было очевидно, что лидеры стран ЕС преуспеют: расстояние между исходными позициями было очень широким, и, как и на любых деликатных переговорах, были моменты напряженности, угрозы покинуть саммит сейчас же на вертолете, коалиции, сформированные и распущенные, но компромисс, наконец, был достигнут.

В конце концов, Европейский Союз впервые в своей истории решил выпустить общий долг (!) для финансирования передачи ресурсов из самых богатых стран тем, кто находится в наиболее трудном положении (!!) на протяжении  нескольких месяцев (!!!). Неплохо, особенно для Союза, неизбежная смерть которого предсказывается практически каждый день.

Как экономисты и предполагали, для Италии было решающим заручиться поддержкой правительства Германии, и положиться на единство целей среди других стран, наиболее затронутых пандемией, таких как Испания и Франция.

Достижению консенсуса также помог тот факт, что европейские лидеры, их сотрудники и официальные лица учреждений оставались под одной крышей более 80 часов, что случается очень редко.

О чем же договорились на саммите.

Главное

Пакет мер, согласованный вчера, стоит 1824 миллиарда евро, которые будут распределены между 27 государствами Союза в ближайшие годы. Из них 1074 были выделены в следующий многолетний бюджет Союза - несколько больше, чем предыдущий, в котором также участвовало Соединенное Королевство, - еще 750 мрд. евро в Фонд восстановления экономики, также называемый Next Generation EU. Лидеры договаривались о мерах вместе, потому что технически и бюрократически они являются частью одного пакета.
Немедленно обеспечить выделение средств было бы слишком сложно, учитывая, что последние ресурсы многолетнего бюджета на 2014–2020 годы все еще необходимо утилизировать.

Многолетний бюджет оговаривается между странами-членами каждые семь лет и содержит руководящие указания по расходованию денег, которые каждое государство обязуется выплачивать Союзу: небольшие сдвиги производятся каждый год, но первоначальная форма редко изменяется в течение периода действия. Деньги для его финансирования поступают из ежегодных трансфертов из национальных государств в Европейский Союз, определяемых исходя из численности населения и богатства каждой страны. Цифра, определенная вчера утром, еще не окончательная: в ближайшие недели она пройдет мимо Европейского парламента, который разделяет ответственность за бюджет, и почти наверняка будет скорректирована.

Фонд восстановления, с другой стороны, является совершенно новым инструментом, который будет введен в сроки, определенные Советом - таким экстренным мерам не нужно одобрение европейского парламента. Деньги будут собираться на рынках благодаря эмиссии долга сообщества, гарантируемого многолетним бюджетом: абсолютная новинка. Затем 750 миллиардов будут возвращены покупателям ценных бумаг с 2028 по 2058 год, так что последствия для национальных бюджетов будут практически нулевыми.

Из выделенных 750 миллиардов евро 390 будут выплачены в виде субсидий, то есть они не будут возвращены номинально. Вместо этого будет выделено 360 миллиардов в виде субсидируемых кредитов. Это менее амбициозное распределение, чем предложенное Францией и Германией и впоследствии одобренное Комиссией: но в сегодняшней Европе все решения обсуждаются с Комиссией, Советом (то есть с 27 странами), а иногда и с Парламентом, и было известно, что ранее распространенные цифры были лишь отправной точкой.

Хорошо, но что конкретно?

В течение следующих нескольких лет Фонд восстановления будет распределять много денег, особенно в некоторых странах, которые должны будут вернуть только часть. Остальные деньги будут возвращены северными государствами, самыми богатыми и наименее затронутыми пандемией.

Основной резервуар Фонда восстановления будет называться Фондом восстановления и устойчивости (RRF) и будет содержать 672,5 миллиарда долларов, из которых 312,5 будут распределены в виде субсидий. 70% субсидий RFF будут выделены к 2022 году, а 30% - к 2023 году. Это означает, что первые проекты финансируются за счет новых европейских субсидий - ремонт, модернизация, призывы к инновациям, исследовательские проекты, сотрудничество, региональное финансирование и многое другое - начнутся между 2021 и 2022 годами, и деньги, вероятно, будут выплачены до 2025 года.

Критериями, по которым будут распределяться деньги RFF, являются население каждого отдельного государства, ВВП на душу населения и в течение первых двух лет средний уровень безработицы в период с 2015 по 2019 годы; в 2023 году этот критерий будет заменен снижением национального ВВП между 2020 и 2021 годами в связи с пандемией.

Вы, конечно, понимаете, что оба критерия делают Италию одним из главных бенефициаров RFF и, следовательно, всего Фонда. Согласно расчетам, опубликованным правительством Италии и подтвержденным некоторыми экономистами, Италия получит около 81,4 миллиарда субсидий и 127,4 миллиарда кредитов (это те знаменитые 209 миллиардов, о которых газеты говорили вчера утром).

Сделав еще более подробный расчет, экономический аналитик Сильвия Мерлер подсчитала, что правительство Италии получит от RFF 80 миллиардов евро в ближайшие годы, и пообещало вернуть 50 млрд. к 2058 году. Италия будет единственной из наиболее промышленно развитых стран, которая станет основным бенефициаром RFF. Конечно, ей придется тратить деньги "правильно": и это особенно деликатный момент, поскольку Италия является одной из стран, которые тратят европейские средства хуже, по причинам, которые слишком долго объяснять здесь (но к которым мы скоро вернемся).

Есть ли "подвох"?

Использование таких терминов в экономике неуместно. В итальянских газетах было много слухов о враждебности так называемых "frugal five" - стран - Нидерландов, Австрии, Дании, Швеции и Финляндии - к более амбициозным мерам, запрошенным другими странами, особенно теми, которые в наибольшей степени пострадали от пандемии. Но посмотрите, кого мы находим в нижней части списка, составленного Merler, среди стран, которые вложат больше денег, чем получат.

Только они, "враждебная пятерка".

Мы можем критиковать некоторые индивидуальные запросы за то, что они выступили против такого важного отрывка в истории европейской интеграции, но постараемся поставить себя на их место: если Италию попросят дать миллиарды евро другой европейской стране - возможно, сильно задолжавшей и без хорошей репутации, например, Греции или Румынии - как бы политики отреагировали?

Их позиции, безусловно, учитывают различные приоритеты (как обычно в сообществе из 27 стран). Северные штаты с коммерческим призванием всегда предпочитали легкое государственное управление и Европу, которая работает - до тех пор, пока это удобно. По сути, они выступали за наднациональный подход «до тех пор, пока он служил их экономическим интересам».

Конечно, премьер-министр Нидерландов Марк Рютте, неформальный глава пятерки, изо всех сил старался играть роль плохого парня с его бессердечными бюрократическими очками и такими несмешными шутками - в какой-то момент он в шутку сказал коллегам, что Совет продлится до следующих выходных.

После четырех дней в Брюсселе все лидеры нуждались в некоторой символической победе, чтобы показать ее электорату: Рутте еще больше, учитывая, что в Нидерландах голосуют в начале 2021 года. В какой-то момент он предложил меру, отвергнутую всеми: своего рода право вето, которое каждое национальное правительство могло бы использовать при представлении планов расходов других стран. Это предложение было заменено гораздо более мягким - но все еще раздражающим - институциональным механизмом, посредством которого при оценке результатов расходов (следовательно, после выделения средств) каждая страна может сообщать Европейскому Совету о потенциальных нарушениях критериев расходов, сделанных другой страной. По сути, как пишет аналитик Mujtaba Rahman издания Politico, «голландцы получили право замедлять перевод средств» в определенную страну, если они считают, что ее проекты не соответствуют обещанному (европейское финансирование приходит траншами, которые иногда продолжаются много лет). Но, как считалось, это остается довольно отдаленным вариантом, более того, преодолеваемым окончательным мнением Комиссии.

Других сюрпризов нет.

В ближайшие месяцы каждое национальное правительство должно будет предоставить Комиссии план о том, как оно намерено потратить деньги из RFF, и Комиссия уже сообщила, что она оценит проекты, которые создают рабочие места, расширяют социальные сети и способствуют переходу к более устойчивой экономике. Тогда Совет должен будет утвердить национальные планы квалифицированным большинством, но ни одна страна не будет обладать правом вето. Никакой тройки, никаких реформ, связанных с сокращением бюджета, никаких сокращений социальных расходов.

Еще одна замечательная новость

Впервые в своей истории с 1 января 2021 года Европейский Союз будет собирать налоговые поступления, о которых не следует договариваться с отдельными странами: это первый, но важный шаг, чтобы освободиться от вечных переговоров по многолетнему бюджету, и способ всегда зарабатывать больше суверенитета. С 2021 года каждое государство должно будет платить 80 центов за килограмм непереработанного пластика, а с 2023 года вступит в силу налог на импорт из стран, которые не соответствуют европейским стандартам по выбросам загрязняющих веществ.

Ошеломленные другими новостями, мало кто об этом говорил, но мы можем считать это победой как экологов, так и тех, кто требует все большей политической интеграции.

В этот момент, однако, кто-то может задаться вопросом, удовлетворена ли пятерка Фондом восстановления и сложным механизмом, который позволяет замедлить перевод средств. Ответ - однозначно, нет.

Наиболее эффективный аргумент, чтобы убедить "frugal five" утвердить Фонд восстановления и, в частности, RFF, был таким же, как всегда: это так называемые скидки, то есть скидки на национальные платежи в многолетний бюджет. Все пять стран получили бОльшие скидки по сравнению с прошлым бюджетом: и по оценкам, по истечении семи лет они заплатят примерно на 53 миллиарда меньше, чем можно было бы ожидать, применяя обычные критерии, и эта цифра будет покрыта, прежде всего, бОльшим взносом Франции, Италии и Испании.

"Скидки" родились в 1980-х годах, когда тогдашнее Европейское Сообщество реинвестировало большую часть ресурсов, которые оно получало от национальных государств в виде сельскохозяйственных субсидий. Но поскольку Соединенное Королевство получило небольшую выгоду, оно попросило и получило ежегодную скидку, чтобы не стать самым щедрым "донором" для европейского бюджета.

С тех пор все государства, которые считают, что они дают ЕС гораздо больше, чем они получают, просили и получали их, прежде всего по политическим причинам. В последние годы многие наблюдатели и аналитики желали их устранения и несколько раз ставили на обсуждение другие страны: но по тем или иным причинам это никогда не проходило, и после вчерашних переговоров скидки останутся еще на семь лет.

Стакан наполовину пуст

Постоянство скидок - только одна из причин, почему несколько наблюдателей утверждают, что стакан остается наполовину пустым для Италии, несмотря ни на что.

Что касается Фонда восстановления, то, по сравнению с амбициозным предложением Комиссии, некоторые побочные подразделения были сокращены, что, возможно, является излишним, но которое окажет огромное влияние на некоторые сектора.

Программа Horizon, которая финансирует исследовательские программы высокого уровня, что особенно важно в Италии, учитывая ограниченные государственные средства, зарезервированные для университета, будет иметь 5 миллиардов вместо 13,5 миллионов, предложенных Комиссией. InvestEU, наследник программы Юнкера, получит 5,6 миллиарда из предложенных 30,3. Программы, которые Комиссия предложила укрепить национальные системы здравоохранения, расширить гуманитарную помощь, а также механизм обеспечения чрезвычайной ликвидности для малых и средних предприятий, были полностью ликвидированы: в общей сложности около 50 млрд.

Кроме того, не было введено никаких ограничений, которые обязывают бенефициаров Фонда уважать верховенство закона: великая победа для полуавторитарных восточных стран, таких как Венгрия и Польша.

Также незначительное увеличение многолетнего бюджета может иметь среднесрочные последствия для амбиций Европейского Союза, по крайней мере, в ближайшие семь лет; поскольку есть опасения также и относительно механизма, предлагаемого Рютте, который может ухудшить отношения между странами и сделать воздух непроницаемым во время следующих Советов. До тех пор, пока не произойдет передача суверенитета и полномочий от национальных правительств органам сообщества - и пока Европейский союз будет зависеть от национального вклада в функционирование - все самые важные политические решения будут приниматься от бесконечных межправительственных саммитов, таких как только что завершившийся, из которых неизбежно возникают компромиссы, это вызывает недовольство всех, и где рассматриваются миллиарды евро и решения, которые влияют на жизнь миллионов людей в 3 часа утра.

Это метод, который мог бы работать, когда Европейский Союз был ограничен несколькими членами, редко в резком несогласии друг с другом, но все более неадекватный в растущем сообществе и все более зависящий от отношений отдельных стран.

Иногда от таких встреч приходят позитивные новости, как в этом случае: Союз показал, что он может принимать трудные решения за короткое время, реагируя на так называемый внешний шок инновационным и амбициозным решением.

Но уверены ли мы, что система сможет работать, когда стол расширится до тридцати или сорока глав государств и правительств, у каждого из которых будут свои интересы и электорат?